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《旅游法》起草第二阶段调研 主要章节已初稿

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摘要:《旅游法》起草第二阶段调研 主要章节已初稿
今年2月《旅游法》起草组第三次全体会议召开之后,《旅游法》大纲已经确定、主要章节已形成初稿,起草工作进入了第二阶段。按照全国人大财经委的安排,此阶段调研的主要任务是系统了解调研地区旅游业的发展情况,针对第三次全体会议汇总各部门意见后形成的七个主要问题展开论证性研究。调研工作主要由三个调研组完成。

根据工作安排,全国人大财经委主任委员、《旅游法》起草组组长石秀诗带队的调研组,主要负责调研了解旅游规划、旅游资源保护问题;全国人大财经委副主任委员、《旅游法》起草组副组长尹中卿带队的调研组,主要负责调研了解旅游行政许可和旅游者权利的司法救济问题;国家旅游局局长、《旅游法》起草组副组长邵琪伟带队的调研组,主要负责调研了解旅游者权利义务、旅行社和导游、旅游合同问题。在以上调研和将于5月召开的《旅游法》起草研讨会的基础上,起草组将于6月对《旅游法草案(第一稿)》进行修改。

3月28日,由邵琪伟带队,旅游法起草领导小组成员、全国人大财经委委员陈耕,国家旅游局副局长杜一力,以及全国人大财经委、人力资源和社会保障部、国家工商总局、国家旅游局、中国消费者协会等单位相关人员组成的调研组到国旅总社开展第一站调研。国旅集团和国旅总社的有关负责人、导游员代表参加了座谈会,并针对旅游者权利义务、旅行社和导游管理、旅游合同等问题进行了充分讨论,从不同的角度提出了看法,为修改旅游法草案提供参考。

4月19日至21日,以邵琪伟为组长,陈耕、杜一力等为成员的旅游立法调研组到湖北调研。在鄂期间,调研组实地考察了武汉市部分旅游企业和武汉导游服务中心,就“零负团费”、“旅游购物”、“导游管理”等热点难点问题与湖北省大专院校旅游专家、旅行社负责人、导游进行座谈,并认真听取了省人大、省政府关于湖北省旅游立法工作、旅游业发展的专题汇报。邵琪伟指出,旅游立法是旅游行业健康快速发展的基础性工作。湖北为此次调研做了大量准备工作,提供了许多有价值的观点和建议,值得我们参考和借鉴。

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关注《旅游法》起草调研:建立竞争有序的统一大市场

4月6日至13日,由全国人大财经委副主任委员、《旅游法》起草组副组长尹中卿带队,《旅游法》起草组成员、全国人大财经委委员马之庚和芮清凯、国家旅游局副局长杜一力,全国人大财经委、法工委、国家旅游局等单位相关人员组成的调研组赴广西壮族自治区开展专题调研。其间,调研组重点围绕旅游行政许可、旅游者权利的司法救济问题,先后召集自治区与各主要城市的人大系统、政府系统、司法系统、旅游企业等单位和部门代表进行了专题座谈,并对南宁、百色、防城港、钦州、北海等城市的重点旅游企业、景区景点进行了实地考察。

立法目标是建立统一旅游大市场

针对调研中代表们提出的相关问题,马之庚、芮清凯表示,座谈会上大家对旅游行政许可和旅游者权利司法救济问题的热烈讨论,给调研组提供了许多看问题的新视角,很受启发。杜一力指出,《旅游法》是大《旅游法》,不是部门法,是围绕统一旅游大市场这一目标对规则的明确和完善,会涉及民事责任和政府责任,而绝非围绕某一部门的权力扩大与否展开;旅游行政许可不是本次立法的主要目标,从大家讨论的情况看,立法的原则是一致的,即更好地保护游客利益,建立统一、竞争、有序的市场;从保障游客人身安全的角度出发,填补现有法律法规在许可上的空白,比如对热气球、登山等有一定危险性的旅游项目以及层出不穷的旅游新业态,应该在此次立法中做出相关规定。

尹中卿在总结此次调研工作时表示,广西自治区对本次调研进行了认真细致的准备,许多意见和建议具有很强的专业性,调研组将把这些意见和建议带回去,作为下一步修改《旅游法草案(第一稿)》的重要依据。

设立旅游行政许可须符合实际

对于现有法规对旅行社、导游设立的行政许可,参加座谈会的广西人大、司法以及旅游部门、旅游企业的代表赞同在《旅游法》中予以固定和完善,并提出应当提高旅行社准入门槛,建立旅行社职业经理人制度,建立旅行社和其经理人的信用考核和退出机制。而对于是否需要新设行政许可,相关司法部门的与会人士认为,现有的旅游行政许可已经可以满足《行政许可法》设立行政许可的目标,没有必要再设立新的行政许可。一些与会人士提出,政府对旅游市场的调控关键不在于事先进行行政许可,而在于对市场运行过程进行严格的监督,这样的立法符合中国建立社会主义市场经济体系的法制进程要求。

对景区和旅游项目建设方面新设行政许可的必要性和可行性,北海市人大、政府法制部门及有关部门认为,现实中一些景区因为旅游开发和盲目修建配套设施,生态环境受到极大破坏,有必要新设行政许可,严把“入口关”,避免景区的重复开发、不科学开发甚至是违规开发等行为。其中,百色市人大法制委员会提出,景区景点可以考虑就开发、经营、环保卫生、安全分别设立许可。百色市、北海市、钦州市等地有关部门的人士提出,可以通过其他方式实现规范管理,比如,可将已有法律法规关于景区和旅游项目建设的行政许可在《旅游法》中确认,提高其层级;新建、改建、扩建的旅游项目应先向旅游主管部门申报,否则有关部门不给予经营资质;也可考虑将环境影响评估作为已有行政审批的前置条件,具有一票否决权。广西区、防城港市、北海市的部分政府部门则认为,已有法律法规对景区和旅游项目建设的行政许可已经足够,现在的问题都是法律法规执行中的问题,而不是设立新的行政许可或者变相设立新的行政许可能够解决的。

对交通方面新设行政许可的必要性和可行性,钦州市、防城港市、百色市、桂林市政府相关部门认为有新设行政许可的必要,其中,防城港市旅游部门建议对旅游公交实行专门行政许可;百色市人民政府建议在交通客运许可的基础上,对旅游车船增加旅游经营许可,并建议借鉴新加坡、台湾等旅游发达地区的做法,全国统一旅游客运车辆的车牌,以便监管;桂林市旅游部门提出,一些管理职能的界定不清给管理工作带来很多问题,比如漓江是属于航道还是景区,如不能通过立法予以明确,则势必造成多头管理的混乱局面。部分企业代表虽对交通方面新设行政许可持保留态度,但同时建议,交通部门对旅游营运车船审批与旅游部门联合进行。

对餐饮方面新设行政许可的必要性和可行性,钦州市、防城港市政府有关部门认为确有必要。百色市政府提出,可以不新设行政许可,但应将这部分内容纳入旅游行政管理范畴,接受旅游行政管理部门的指导和监管。部分企业人士认为可以采取相关审批部门在审批时与旅游部门联合进行的方式解决问题。

对住宿方面新设行政许可的必要性和可行性,钦州市、百色市的相关单位主张应当新设。其中,百色市人民政府提出,在工商部门的登记注册中,应该有旅游部门的意见作为前置审批条件,明确旅游部门作为宾馆酒店等旅游住宿企业的管理部门,对旅游接待宾馆酒店实行服务质量标准准入制。部分企业人士建议按现有国家标准执行即可,否则可能造成标准不一、重叠审批的问题。

对购物方面新设行政许可的必要性和可行性,钦州市、防城港市政府有关部门、部分企业的人士主张应新设行政许可,他们认为,这是治理现有旅游购物市场乱象的有效手段。

对游乐项目方面新设行政许可的必要性和可行性,多数人士认为,游乐项目方面有很多法律法规空白,应该通过立法填补。他们用生动的案例说明,旅游业快速发展,新业态层出不穷,新项目,特别是关乎游客生命安全的项目,如漂流、热气球、沙滩车、12座以下游船等有一定危险性的旅游项目的安全需要法律法规保证。因此,应当新设相应的行政许可。也有部分企业人士担心,新设行政许可可能造成审批重叠的情况。

应重视旅游者权利的司法救济

在广西期间,全国人大《旅游法》调研组同时对旅游者权利的司法救济进行了深入调研。

关于将原告住所地纳入旅游纠纷法定管辖地范围问题,广西区高级人民法院等部门和参会单位赞同这种做法,认为有利于减少旅游者维权成本、提高维权效率,更好地体现我国民事诉讼管辖制度“方便群众”和“保护弱者”的立法精神。钦州市旅游局还特别提出在具体制度设计时应当考虑的因素:防止地区物价水平差异和户籍性质差异造成理赔标准不同;应在立法中强调案件办理过程中跨区域的互动协作。广西区人大有关工作部门、桂林市、钦州市、防城港市法制等部门对此提出不同意见。他们认为旅游活动属民事活动,在诉讼管辖上不具备特殊性,已经适用《合同法》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》等法律;旅游者的住所地不一定在旅游合同签订地或旅游合同履行地,否则可能出现大量旅游者在住所地诉讼、旅行社异地应诉的情况,旅行社应诉成本太高,对旅行社不公平,如涉及外国人在国内旅游产生纠纷,还可能出现法律适用的矛盾;高诉讼成本可能造成被告怠于应诉和出庭,证据得不到质证而不得采信,反而不利于保护受损方利益。

关于解决旅游纠纷引入小额诉讼制度问题,广西区人大有关专业委员会、法院和百色、钦州、防城港等市的法院、部分政府相关部门,以及部分企业建议在《旅游法》中设立旅游纠纷小额诉讼的制度。他们认为,旅游诉讼标的较小的特点,从旅游者角度来看,有利于其减少维权成本,提高维权效率。其中,部分与会人士提出,制度设计上具体数额的确定可由各地根据经济发展情况做出不同规定;程序上应突出快速、便捷,以区别于一般诉讼程序和简易诉讼程序。广西区、防城港市部分人大、政府部门则认为引入这一制度可行性不高,原因是可能与现行《民事诉讼法》的规定相冲突。他们建议,应在修改《民事诉讼法》时一并考虑解决旅游纠纷的问题。

背景:

此次调研之所以选择广西,是因为广西是中国—东盟自由贸易区的前沿和大湄公河次区域旅游合作的东北门户,具有良好的区位优势和丰富的旅游资源。2009年,《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》下发以来,广西旅游产业发展进入一个全新的阶段。同时,广西作为一个沿海、沿边和西部省区,其发展旅游业面临的形势、任务和问题,在全国具有一定的典型性和代表性,值得深入分析和研究。

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